Les cartes de couverture réseau mobile face aux juges  

L’appréciation de la valeur probante des cartes de couverture produites par les opérateurs de téléphonie mobile est un enjeu central et récurrent dans les contentieux de l'urbanisme liés au déploiement des réseaux. Qu'il s'agisse de contester un refus d'autorisation  d'urbanisme ou un sursis à statuer, la carte est devenue l'arme principale de l'opérateur, en particulier dans le cadre de la procédure d'urgence du référé-suspension (L. 521-1 du code de justice administrative).

L'analyse de la jurisprudence récente montre une convergence très nette : le juge privilégie la précision technique de la carte opérateur pour caractériser la condition d'urgence, tout en l'analysant au regard de l'intérêt public.

1. Le cadre légal : pourquoi les cartes existent

Avant d'être des pièces judiciaires, les cartes de couverture sont une obligation légale. Le Code des postes et des communications électroniques (CPCE) encadre la transparence des opérateurs :

• Article D98-6-2 : Oblige les opérateurs à communiquer à l'État et aux collectivités qui le demandent des informations précises, notamment le pourcentage de population couverte par commune et des données géographiques exploitables.

• Article L33-12-1 : Charge l'ARCEP d'établir un relevé géographique de la couverture, au moins tous les trois ans, en se basant sur les données et prévisions obligatoirement fournies par les opérateurs.

Ce cadre crée une distinction de fait entre les données brutes de l'opérateur et les synthèses publiques de l'ARCEP, une distinction qui se retrouve au cœur des litiges.

2. La hiérarchie de la preuve en référé : la suprématie de la carte opérateur

Pour obtenir une suspension d'un arrêté d'opposition à une autorisation d'urbanisme ou d'un sursis à statuer, l'opérateur doit prouver l'urgence. La jurisprudence est constante : la carte technique de l'opérateur est l'outil le plus efficace pour matérialiser cette urgence, en démontrant l'existence d'un "trou de couverture" que le projet vise à combler.

2.1 La carte ARCEP jugée "indicative" ou "informative"

La défense habituelle des collectivités consiste à produire les cartes de l'ARCEP (issues de l'article L33-12-1) pour soutenir que la zone est déjà couverte. Cet argument est écarté par le juge au profit de la carte technique de l'opérateur.

• La décision du Tribunal administratif de Versailles (5 juillet 2024, n° 2405065) est emblématique : le juge estime que les cartes de l'ARCEP "n'ont qu'une portée indicative et ne comportent pas le niveau de précision des cartes de l'opérateur".

• Le Tribunal administratif de Toulouse (16 octobre 2023, n° 2305679) va plus loin, jugeant que les cartes ARCEP "reposent sur des simulations" et n'ont "ni portée réglementaire ni valeur probante particulière".

• Cette tendance est parfaitement confirmée par la jurisprudence la plus récente. Dans l'affaire "Totem" (TA Montpellier, 21 octobre 2025, n° 2506866), le juge a balayé l'argument de la commune fondé sur la carte ARCEP. Il retient qu'il "est constant que la carte de l’ARCEP revêt toutefois un caractère informatif ne comportant pas le niveau de précision présenté par les cartes locales produites par l’opérateur sur ses propres fréquences."

2.2 Le rejet des cartes commerciales

Le juge opère une distinction supplémentaire en écartant les cartes à vocation promotionnelle, y compris celles de l'opérateur lui-même.

• Le Tribunal administratif de Versailles (28 novembre 2022, n° 2208491) avait déjà souligné que le caractère probant de la carte technique "ne saurait être remis en cause par les cartes de couverture mises en ligne sur le site commercial de la société requérante, qui n'ont pas la même portée".

3. Les critères de validité : précision, intérêt public et confrontation

Si la carte opérateur est privilégiée, sa valeur probante n'est pas absolue. Le juge la valide en fonction de critères précis, qui mélangent technique et intérêt général.

3.1 L'intérêt public : la clé de l'urgence

L'argument qui emporte la conviction du juge est que le "trou de couverture" révélé par la carte porte atteinte à un intérêt public. L'urgence n'est pas seulement celle de l'opérateur, mais celle de la couverture numérique du territoire.

• Le Tribunal administratif de Lille (25 août 2025, n° 2506911) a retenu que les cartes justifiaient l'urgence car elles permettaient de "contribuer à la stratégie nationale de déploiement de la 4G THD et de la 5G, conformément au cahier des charges transmis par l'ARCEP."

• L'ordonnance du TA Montpellier (21 octobre 2025, n° 2506866) est, là encore, limpide. Le juge reconnaît l'urgence non seulement au vu des cartes, mais aussi "compte tenu également des intérêts propres de la société Orange en raison des engagements pris vis-à-vis de l’État quant à la couverture du territoire métropolitain".

3.2 La confrontation au dossier

Enfin, la carte doit être cohérente avec le reste du dossier. Sa précision doit refléter la réalité du terrain.

• Une décision du Tribunal administratif de Versailles (13 juin 2023, n° 2303991) montre les limites de l'exercice. Le juge a estimé que l'opérateur n'apportait pas la preuve de la nécessité de l'installation, malgré ses cartes, car il ne justifiait pas l'impossibilité d'exploiter un site radioélectrique lui appartenant situé à proximité. La carte doit donc être confrontée à la "situation de terrain".

Conclusion

La carte de couverture technique produite par un opérateur est devenue la pièce maîtresse pour démontrer l'urgence dans les référés-suspension contre des refus d'implantation d'antennes. La jurisprudence, constante et renforcée par les décisions récentes comme celle du TA de Montpellier, établit une hiérarchie claire : la carte technique précise et locale l'emporte sur toute simulation générale (ARCEP) ou commerciale.

Sa valeur probante est maximale lorsqu'elle démontre un déficit de couverture ("trou") que le projet vise à combler, et que ce besoin est directement lié aux obligations contractuelles de l'opérateur et à l'intérêt public du déploiement national des réseaux.

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